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古代的"议会"和会议

发布时间:2014-10-28 来源:


 
     历史题材的文学和影视作品中,常可看见朝堂上君臣对话乃至争辩的场面。这种由皇帝亲自主持且能当场作出裁决的朝参,以及只有少数重臣或亲信参加的内殿"召对"、禁中密议,应该说是封建王朝体制内级别最高的会议形式。但是,有一些事关"国本"的重大决策,或者是具有立法性质的典章制拟,有必要充分听取各方面的意见,乃至反复论证;又由于御前会议"天威"在临的缘故,使得许多人不能畅所欲言。为此,在君臣关系还远未达到天地悬隔的隋唐以前,另有一种朝会以外的高级国务会议,除了缺乏定期开会的制度外,其功能和权限近似西方君主时代的议会。这种会议的名称,在专述典章制度的历代《会要》中,叫"集议"。

     集议的雏形始见于汉初,具有标志性意义的事件,是汉高后八年(公元前180年),一批列侯、公卿在没有任何诏命可依的情况下,以自行合议的方式,推选刘恒为帝(即汉文帝),从此逐渐形成"凡国有大造大疑"例须集议的定式(《后汉书·百官志》)。

     集议和朝会的主要区别有三条:一是皇帝本人不到场,会议多由三公、大将军等高级官员召集和主持;二是开会时间不受朝会至多半天的惯例限制;三是出席会议的对象远比参加朝会者多,其相对稳定的成员,大体分三类:一是秩二千石以上的现职官员。他们平时是朝会的出席人,在集议中代表行政方面。二是列侯。列侯是功臣及其后嗣,除非出任京官,一般不许在京师居住,所以平时无缘出席朝会,但参加集议时极有体面,位居中二千石高官之前,是勋贵权益的代表。三是列大夫、博士、议郎。列大夫主要指谏大夫,"掌议论,无常员,多至数十人"(《通典》卷二十一)。博士多来自大臣和地方荐举,"国有疑事则承问,有大事则与中二千石会议"(《汉旧仪》)。"议郎不属署、不直事",就是既不属于哪个行政部门,也不用上班值勤,但"国有大政、大狱、大礼,则与中二千石、博士会议"(《汉官解诂》)。总起来讲,这三种人的秩位都很低,尤其是议郎,大多是州县推举孝廉、文学入仕的起码货,通常连哪个机关的办公会议也无缘参加,但在集议时却十分活跃,可与公卿分庭抗礼,对等辩论。再说白一点,他们的主要工作,就是"有大事则与中二千石会议",又因来自基层,发表意见自然向这方面的利益倾斜,庶几可称来自民间的常任议员。

     像这种以会议为专职的建置,在郡国一级也有常设,称议曹门下议史、议曹史等,北齐颜之推在《颜氏家训》中,曾谈到"近在议曹"开会讨论百官秩禄,某权贵"意嫌所议过厚",即供给标准定得太高。看来,还有类似"地方议会"存在。

     此外,中央一级的集议还经常根据议题性质,指定政府有关部门的吏椽一级的工作人员到会接受质询,或者就议案进行解说答辩,颇似议会中的听证程序。有些集议还可将参议范围进一步扩大。如汉恒帝时集议币制改革是否可行,出席对象扩大到"四府群僚及太学能言之士。"当时仅为太学生的刘陶在会上侃侃而议币改没有必要的理由,竟被采纳(《后汉书·刘陶传》)。另外,一些已经退休的老臣或因老病而不居实职的高官,虽然不能到场,亦被圈定为咨议对象,如"董仲舒在家,朝廷如有大议,使使……就其家而问之","张禹家居,以特进为天子师,国家每有大政,必与定议";还有老将赵充国,虽然已罢职家居,但"朝廷每有四夷大议",就是凡有关于边防的重要决策集议,必定向他"问筹策"(均见《汉书》本传)。

     兼备集议多种特征而又为人们所熟悉的,是汉昭帝始元六年(公元前81年)二月在长安召开的盐铁会议。这次集议的主题,是对政府推行多年的盐铁官营、均输平准及酒类专卖等各项经济政策进行全面论证。会议由丞相田千秋主持,御史大夫桑弘羊等一批政府官员出席,"丞相史"等一批令史级吏员亦到会接受听证。另有鲁国万生、九江祝生等60多个来自全国各地的"贤良"、"文学",即知识分子身分的所谓"民意代表"应遨出席。因为幕后有大将军霍光的支持,他们在会上表现为政府现行经济政策的主要反对派,并在会议后期取得"列大夫"身份,从此跻身"专职议员"。后来桓宽根据会议记录写成的《盐铁论》,篇幅达十几万字,再参照当年七月政府取消酒类专卖的时间座标,估计整个会议断断续续开了两个月之久。遗憾的是,桓宽依照个人的政治意图,将整个集议过程简化为针锋相对的两派对垒,其他各色人物的发言、插话及会议程序等细节,全被略去了。

     两汉《会要》中均设"集议"门,共举十一类应该集议的议案和实例,最引人注目的是"议立君",就是在皇帝出缺而又无继承人的情况下通过集议推戴新君,以及众臣或权臣对现任君主不满,借集议形式实施废立。统计两汉历史上,共有少帝、文帝、昌邑王、宣帝等六个君主出自这种集议共立。此外的集议事由,大体可分四类:一为"议储嗣",就是确立太子,这叫"定国本"。二为"议宗庙"、"议郊祀"、"议典礼"等,就是典章礼仪的制定。三为"议功赏"、"议选举"、"议刑法",就是制度法律的制定。四为"议民政"、"议边事"、"议都邑",就是重大的内政、外交和国防政策的制定。

     上述实例中,有些集议还安排先举行专家论证会的程序,如汉宣帝神爵元年(公元前61年),朝廷欲就改变对羌人的政策开会集议,先通知长期主持对羌战事的赵充国,"令与校尉以下吏士知羌事者博议",再将"博议"结果送交中央作为集议时的参考。又,东汉元和三年(公元86年),在太学任教职的曹褒受章帝委托,重新编了一部《汉礼》,主管典礼的太常(礼仪局长,位居九卿)巢堪说:"一世大典,非〔曹〕褒所定",郎官班固旋即提出"宜广集诸儒,共议得失"(《后汉书·曹褒传》)。"礼"是儒家的专业,邀请诸儒参加制礼议论,自然正是时人所熟悉的专家论证的程序。

      集议的开会气氛比仪制森严的朝会活跃得多,人人可以畅所欲言,即使无所倡议,最终也必须行使表决权,然后由会议主席向皇帝如实汇报。元帝时,贡禹上书,请罢郡国宗庙,参加集议的70个人都赞成这个提案,皇帝便画可颁诏。成帝时,集议郊祀礼仪,车骑将军许嘉等8人是一种意见,右将军王商、博士师丹、议郎翟方进等50人又是一种意见,皇帝遂按多数派的提案颁诏。还有一次,也是元帝下诏集议庙礼,分为丞相韦玄成等44人、车骑将军许嘉等29人、谏大夫尹更始等18人共三派意见,另有廷尉独持一议。四个提案呈奏后,皇帝犹豫不决,"依违者一年半"。由此看来,少数服从多数好像是通例。

      在皇权尚未像后世得到极度伸张的时代,集议制度的作用非常微妙。当丞相主持的外朝(即最高行政会议)就某些国务或政务作出决定或形成方案为皇帝所不满时,皇帝常用集议的办法来扭转。反之,因为集议往往能左右或影响"圣裁",甚至对皇权形成一定程度的制约,所以做臣属的也会用策动集议的办法来抵制君主的"独断"。历史上,不少皇帝因个人爱憎,提出要换皇后、换太子,每每被集议顶住。为此,是否要举行集议,出席的对象如何圈定,这些权力都是皇帝抓住不放的。汉昭帝时,丞相田千秋为一个法律上的疑难,在公车门(皇宫外门)召开有博士等"议员"参加的集议,马上被政敌霍光劾以"擅召"集议的罪名。但反过来,权臣自行集议而迫使君主就范的事例也有得是。如汉昭帝死后无嗣,皇太后诏立昌邑王刘贺继位。大将军霍光看不惯这个新皇帝,便同其亲信大司农田延年等密谋,要废黜他。然后把丞相、御史、将军、列侯、中二千石、大夫、博士等全部召到未央宫开会。这些人先以为有诏集议,俟听到是霍光自行召集,而且是要讨论废立时,"皆惊愕失色",都想滑脚。田延年厉喝:"今日之议,不得旋踵!"事实上整个会场已被大将军用兵围住,"于是议者皆叩头曰:'唯将军令'。"(《汉书·霍光传》)。结果皇太后被迫接受这个用武力促成的决议,把皇帝废了。仍由霍光坐镇监视,再行集议,另立新君。这一幕,很容易使人联想起后来袁世凯策动"公民团"包围国会的情景。

     这种古典式的"议会"制度,历经魏晋,到南北朝时尚见存在。如南朝宋,凡郊祀宗庙、选举钱法、农政兵事、和亲互市等典章制度、军国大计,乃至编修国史的体例,均诏"内外博议"。《宋书·礼志》载,孝武帝孝建元年(454)讨论章皇太后庙堂存毁问题时,"议者六百六十三人",足见规模之大。宋武帝还发过一道诏,埋怨有关会议的汇报"总称参详,于文漫略",要求"自今有厝意者,皆当指名其人;所见不同,依旧继启"(见《本纪》),就是希望对什么人发表什么意见等详细情况,了解得更多一些。因知根据会议记录整理汇报,也是一门学问。

     设置集议制度的好处可以讲出许多,但有时也会产生影响行政效率的负面作用。最突出的事例发生在王莽时期。此公当皇帝后,大举"新政",田制编户,工商币制,行政区划,职官制度……全面改制,每一项新制都要在"议会"中讨论,"公卿旦入暮出,论议连年不决,不暇省狱讼冤结,民之急务"(《资治通鉴》)卷三十八,以下引文同)。就是说,大家都忙着开会"研究"问题,连日常的政务司法都无人经管。更要命的是因为官吏的俸禄制度因议而难决,长期不能出台,以至"上自公侯,下至小吏,皆不得俸禄"。那个时代,当然甭指望大家有枵腹从公的觉悟,于是八仙过海,各显神通,"递相赇赂,白黑纷然",穷奢极欲的日子过得比明份账吃皇粮更滋润,"一切贪残日甚"的结果,便是无怨人怒,"新政"还没有搞成,新朝就被人民起义的熊熊烈火烧毁了。

     隋唐时代是皇权得到进一步加强的一大关节。皇帝本人到场的御前会议每日或隔日举行,称为"常参",其后又有宰相、枢密使等重臣、亲信出席的延英殿会议(称"延英殿奏对")等,许多具有立法性质的国务和政事,都在皇帝主持下当场形成决策。只有遇到典章制度上的难题,或比较重大复杂的军国大事,而朝会和"堂议"(即宰相主持的政事堂会议)都难以作出判断时,才由君主指令或出于臣属请求召开百官大会。因为大会通常都在尚书省举行,故通称"尚书省会议"。如唐代宗大历七年(公元772年),为删定自高祖至肃宗七个已故皇帝的谥号字数,礼仪使颜真卿请求"于尚书省议定奏御"(《唐会要》卷二),就是先在尚书省开百官大会,拿出议案后,再奏请皇帝裁诀颁诏。又如唐高宗开耀元年(公元682年),为改革选举制度,皇帝指示"宜付尚书省,集京官九品以上详议"(同上)。

     朝会的出席对象一般限于五品以上官员,尚书省会议则可扩大到九品以上。从议题、召开及出席范围看,它同过去的集议似有一定的继承关系,其实有很多区别,最根本的一条是,过去那些谏大夫、博士、议郎等无官署、无定员的"常任议员",已不复存在。这些官职,有的归入监察部门,有的变为学官教职,有的演变为君主的侍从、秘书之类。一句话,出席百官大会者,全是侍从皇帝决策或分属宰相御史的行政、监察体制中人,各自都有层层隶属的人身依附关系,开会时的座次都要严格按照品阶高低排列(唐代百官会议的座次,《梦溪笔谈》卷二有专论,文长不录),在这种言语举动都要看上司颜色的氛围中,像西汉盐铁会议上那种贤良、文学与丞相、御史侃侃而议的现象,再也不可能出现了。事实上,有唐一代的百官大会,通常总是受宰相或其他主持会议者的控制,无论议程安排,还是对议案的分析评价,以及最后的整理汇报,宰相都有很大的决定权。《唐会要》卷五十七中载有一份唐玄宗发给宰相的指示,"付所司商量事,并录所请及商量状,送门下及中书省,各连于原后。"用白话讲,今后凡根据朕的指令集议,一定要把会议记录也交出来--恰好反映出宰相对这种会议的包办性。总之,这种百官大会,本质上是中央行政会议的扩大,"议会"式集议已告基本消亡。

     尚书省大会已经不可能再发生制约皇权的作用,相反,皇帝还要通过决策、行政和审议的三权分立,对百官大会上形成的决议有所影响和制约。前引唐玄宗书中的"门下"即门下省,就是行使这种职能的专门机构。门下省经过审核程序后,不仅拥有驳回决议要求重议的权力,甚至还拥有封还皇帝诏书的权力,过去曾被史家引为美谈。笔者看法,这正是封建皇权在摆脱集议不断伸张进程中的一个过渡,就是在"国有大造大疑"的立法和决策的体制程序上,将内外博议的大会缩减为一个部门审议。再往后,中书、门下干脆合署办公,形成了政事堂会议,连议政带决策一起解决,独立的审议功能也随之落空了。说到邀请布衣参与论证决策,如两汉时代的盐铁会议、石渠阁会议及白虎观会议等,好像再也没有听说过。

     两宋的皇权更进一步,除节假日以外,皇帝每天坐殿接受朝参,或在内殿召见宰执等辅臣议政,遇有难以决断的国务政事,则下令集议,集议地点通常也是在尚书省,有时改在御史台或吏部等衙门进行,形成议定意见后奏告皇帝,少数派有不同看法,可以另备札子论列。总之,最终的决策权完全操纵在君主手中。比如王安石力倡新政,只要有宋神宗全力支持,搞一个"制置三司条例司"作为主持变法的机关就行,几乎所有的改革方案都在这里制定,颁布后,各相关部门必须执行。这在汉魏隋唐时代是难以想象的。

     明清时代的皇权膨胀达到巅峰,自秦汉以来一直相沿的宰相办公会议完全取消,另行设置属于皇帝秘书机关性质的内阁、军机,协助君主独断朝纲。专议"大造大疑"的百官大会随之蜕变为三公九卿、翰詹科道的中央各部院的联席会议,一切会务概由皇帝直接控制,有不合旨的就驳回重议,或干脆否决,另颁上谕。

     在上述古代"议会"制度走向彻底瓦解的过程中,讲究"道统"传承的官员还极力挣扎,希望至少回归到唐代的尚书省会议,即多少保留一点"议会"精神。最有名的事例,就是北宋的"濮议"和明代的"大礼仪"。濮议即关于对宋英宗生父濮安懿王赵允让应奉典礼的争议,结果是凡反对皇太后旨意而争论不已者,全被黜。大礼仪即关于明世宗生父兴献王朱尊号的争议,反对皇上旨意的朝臣200多人跪于左顺门前固争,激世宗怒,当场杖毙16人,下狱者134人。这个结果说明,一切会议都不过是君主专制的工具,已经成为一条铁律。

     朝会、"议会"和百官大会以外,一般政务的最高决策程序,就是前面数次提到的宰相主持的办公会议。各部门长官带上应议公事上都堂禀白宰执后施行,称"过堂",此为唐宋时的形式。此外,中央各部门也有各自的长官办公会议和机关大会,就本单位的政务和事务进行讨论,形成共识。如果朝廷遇有与本单位职掌有关的疑难,也要依从皇帝指示,召开相关的专题会议,史书上常见的"下礼部议"、"下太常议"等,便属此类。有时因一项议题同几个部门的职掌都有关,便由皇帝指定若干单位合议。比如唐太宗时,为确定祭礼仪,事下礼部、太常等部寺合议,秘书监、太学和翰林院的学士们也都奉旨参加,发表意见。

     明清时代,因宰相办公会议不复存在,各部门会议在决策和施政程序中的作用更加重要,不仅是君主"政皆独断"时的意见参考,也是对机关首长权力制约的一种方式。举晚清的杨乃武与小白菜一案为例,据时任刑部右侍郎(副部长)的翁同日记记载,当时奉谕赴浙江两次复审该案的钦差大臣胡瑞澜,存心同浙江巡抚等一应原审官员搞官官相护,已按原拟罪名奏结,奏折由慈禧太后发交刑部核议。在刑部长官的办公会议上,刑部尚书桑春荣等人都认为应该照此核准,并将翁同调阅原档后提出的疑点,驳为"案外枝节"。眼看杨乃武就要人头落地的关键时刻,在刑部六堂官中居于少数派的翁侍郎,获得了该部浙江司郎中林拱枢(林则徐之子)、秋审处总办余某等一批司级官员的支持,得在范围比"堂议"更大的"部议"上,与桑尚书等"辩论久之",最终形成"断不能入奏,姑缓数日"的约定。正是这"姑缓数日",使质疑派从步军统领衙门、都察院等单位抄来了杨乃武亲属两次京控的原呈,从而为驳回胡钦差奏结提供了有力证据。这一个大家都可以发表意见的"部议",乃是冤狱昭雪的关键,否则,"圣聪"就要被这一班草菅人命的官僚蒙蔽了。

     中央有百官大会、部院会议,地方上各级机关也有会议。日常的属员向上司请示定夺叫"衙参",需要讨论的叫"衙会"。和王莽一样,南朝的梁武帝也是热衷坐而论道的通儒出身,《梁书》本纪上载有一篇他的诏书:"自今台阁省府州郡镇戍应有职僚之所,时共集议,各陈损益。"这样,不仅是各级政权和专职部门,连军事单位也建立起了定期集议的制度。唐代宣宗时制度,"诸州剌史到郡,有条流,须先申观察使,与本判官商量利害,皎然分明,即许"(《唐会要》卷六十九),说明州郡级的长官会议也有一定的决策权,当然这是中晚唐时藩镇权重后才有的现象。在中央集权不断加强的宋元明清时代,州县的事务会议也是有明文规定的制度。如元制:"京府州县官员,每日圆座,参议词讼,理会公事"(《通制条格》卷二十二)。此"圆座"就是除节假日以外每天的例行会议。明制:"凡大小衙门官员,每日公座……"(《正德大明会典》)。按说明清时州县衙门的正官位尊权重,其与佐贰僚属间的同事关系,已远非唐宋时可比,一般情况下,二尹(县丞)、三衙(主簿)、四老典(典史)们,大多唯县令马首是瞻。但是从制度上讲,他们对本州县事务有参议权,许多公文要他们会同签押,如与正官发生冲突,也可以直接向上级申诉。所以这个"每日公座"既是确保"集体领导"的动工,又是对"长官负责"的制约。

     从史料中点点滴滴的记载看,州县衙会的内容,有时也可以包含互相批评的内容。如韩愈《韩府君墓志铭》记,崔圆开府地方时,"狎爱"当地布衣某,常跑到他家里去,这是违反制度的,引起司录参军韩绅卿的不满。"后衙会曰,司录君趋以前,大言曰:'请举公过:公与小民狎,至至其家,害于政。'"用白话讲,就是趁召开全府大会时,走上前去大声说:让我来举出您的过失……。《古今图书集成·官常典》的《县佐部名臣列传》中,收录有好几则州县佐贰敢于在"公座"上同正官激辩抗衡,弄得对方无法下台的故事。遇到这种僚属,正官想一手遮天就不那么容易了。

    各种会议公座制度也有其两面性。实心任事的能员,往往嫌坐而论道、莫衷一是的会议拖他后腿。自信"人言不足恤"的王安石所以能够把改革搞起来,就是逃过了"集议"。海瑞做兴国知县时,建议把县丞、主簿之类全部革去,因为这班冗员光想捞实惠,不肯干实事,还能利用会议制度给你制造障碍,反而是无补有害的麻烦。当面一套、背后一套的官场作风,大抵也在这种场合内外盛行。如明代制度,高级官职有缺,由大臣会议公推二至三人,再由皇帝圈定任命,通称"廷推"。景泰帝时,兵部尚书于谦因病告假,诏命廷推一人顶缺。户部右侍郎兼内阁学士江渊希望得到这个职务,事先嘱托同为阁僚的陈循、王文等人帮忙。其实这两位早就忌刻他,到开会时,"佯推〔江〕渊而密令商辂草奏,示以'石兵江工'四字,〔江〕渊在旁不知也"(《明史·江渊传》)。解释一下,就是利用了整理会议汇报的职权,在会后做了小动作。结果诏命下来,"调工部尚书石璞于兵部,而以〔江〕渊代璞,渊大失望"(同上),却怎么也想不到是一起开会的人在耍两面派。更有名的事例,是西汉武帝时的公孙弘,参与公卿集议时,他和大家意见一致,到了朝会上见皇帝另有主张,马上转向。大家攻击他言而无信,是"不忠"。皇帝召见责问他,为什么"议会"上一套,朝会上又来一套?他说:"知臣者以臣为忠,不知臣者以臣为不忠。"意思是宁可忠于皇上,不必忠于群臣集议。武帝很满意,马上封他为御史大夫,后来再拜为丞相。有此榜样,公孙弘一流的人物自然是愈来愈多。